學術發表

我國深度參與全球科技創新治理需實現戰略突破

來源:科技中國 2021年09期

日期:2021-10-06

作者:楊洋,李哲

深度參與全球科技創新治理是我國打造國際經濟合作和競爭新優勢,建設高水平開放型經濟 新體制的必然要求,也是我國參與全球經濟治理體系改革,推動構建新型國際關系和人類命運共同體的重要抓手。當前,新冠肺炎疫情影響深遠,中美博弈烈度不減,全球科技創新治理出現深刻變化,亟需我國通過建立共同挑戰基金和構建中國研發區等重大舉措系統推進相關改革,實現體系轉型和戰略突破,全面提升我國參與全球科技創新治理的能力與水平。

一、全球科技創新治理出現深刻變化

當前,新一輪科技創新治理理念方興未艾,治理環境日益復雜,治理規則競爭激烈,全球科技創新治理體系出現深刻變化。

一是治理理念出現新轉型,促進可持續、包容性發展成為科技創新的重要導向。自二戰開始,每2030年就會出現創新治理理念的重大轉變。前三次治理理念的主要目標分別為:保障軍事和國家安全(20世紀40—70年代);促進知識擴散與吸收(20 世紀70—80年代);系統提升科技創新績效打造產業與經濟競爭力(20世紀80年代末—2010年前后)。第四次(2010年前后至今)治理理念的目標是推動技術-社會系統實現可持續、包容性轉型,強調將應對氣候變化和解決收入不平等等人類共同挑戰作為科技創新的導向和使命。這一理念超越了科技與經濟范疇,具有長期性和根本性,成為主要經濟體的共識,為全球科技創新合作提供了巨大空間。

二是治理環境進一步復雜,科技創新治理出現泛政治化、泛意識形態化現象。近年來,國際 經濟競爭逐漸演化聚焦為科技競爭,政治、經濟等因素愈發與科技議題交雜。美國泛化國家安全 概念對我國進行科技遏制,最近又提出反映美國價值觀的人工智能(American Values AI等概念,從價值觀角度構建技術封鎖與遏制借口。歐盟重提主權概念,科技主權、數字主權名為保護消費者,實為保護幼稚產業。英國在新版研究與開發路線圖20207月發布,相當于英國的科技發展七年規劃)中提出可信任研究Trusted Research)標準,將民主、人權等因素加入對國際科技交流合作的指導與審查。拜登政府更是宣稱網絡空間、人工智能、生物技術關乎民主價值觀存亡,號召盟友與美國聯合,主導全球科技規則。

三是治理規則競爭加劇,大國間在新興技術治理上激烈博弈。當前,主要經濟體正圍繞 5G、人工智能等領域展開技術標準和治理規則的激烈競爭。由于數據成為新興技術的重要生產要 素,數據治理博弈異常激烈。一方面,通過數據治理打壓國外競爭對手。歐盟加速推進統一監管標準,從已出臺的《通用數據保護條例》到2021年即將頒布實施的《數字服務法》與《數字市場法》,針對外部大型互聯網企業的意圖十分明顯(兩項法案旨在進一步限制美國科技巨頭的反競爭行為,規范歐盟數字市場秩序,這使得大型科技公司在歐洲面臨進一步監管壓力)。中美相互對部分數字平臺企業或相關產品采取市場禁入等舉措。另一方面,圍繞數據跨境流動分歧明顯。美國關心能否實現數據自由流動,歐盟更加關注數據保護和本地化,主要發展中國家則傾向于不支持跨境數據流動、電子傳輸免征關稅等倡議。

二、我國面臨的重要機遇與重大挑戰并存

從國際看,科技發展規律、 新治理理念與全球新冠肺炎疫情防控都要求更多國際合作,但中美博弈、科技創新泛政治化等因素正在壓縮我國合作空間。從國內看,我國參與全球科技創新治理的資金、人力和科學裝置設施等物質資源越來越豐富,但存在思想觀念跟不上形勢、管理服務跟不上需求等問題。

一是新發展理念與第四次治理理念轉型不謀而合,但未較好貫徹融入我國對外交往實踐。創 新、協調、綠色、開放、共享的 新發展理念與推動技術-社會系統實現可持續、包容性轉型的 治理理念十分契合,為我國深度 參與全球科技創新治理提供了堅實的對話邏輯基礎。但在實踐中,新發展理念在實踐中貫徹不夠:(1)對我國運用科技創新促進可持續、包容性發展的實踐經驗總結不足,對外合作交流中對這些經驗的傳播不夠;(2)對新興技術治理等研究的國際合作重 不夠、支持匱乏;(3一帶一路倡議下,過度重視產能合作,忽視促進當地實現可持續、包容性發展的技術推廣與經驗分享。

 二是科學發展規律要求更多國際合作,但中美博弈等因素擠壓我國合作空間。科學研究需要交流合作提升水平(例如,根據 《INTERNATIONAL COMPARATIVE PERFORMANCE OF THE UK RESEARCH BASE 2016》,英國跨國流動人員年論文發表量是非跨國流動人員的2.4倍,平均論文影響力是非跨 國流動人員的1.2倍),進入大科學時代,推進人類認知的重大探索需要多國合力才能負擔昂貴的科研設施等支出。同時,第四次理念轉型和新冠肺炎疫情為國際社會在衛生健康、新能源、新興 技術治理等方面提供了巨大合作需求。但中美博弈等因素正在壓縮我國合作空間。(1)美國在人才、技術、投資及科研項目合作等方面不斷設置障礙,并利用長臂管轄施壓域外企業和國 家對我國技術出口及合作。(2)美國及其盟友在技術標準等方面意圖聯合壓制我國。不僅拜登提出與盟友在5G、數字技術等領域加大技術標準及治理規則協調,歐盟也提出成立跨大西洋貿易與技術理事會2020122 日,歐盟發布《全球變局下的歐美新議程》,提出重建親密的大西洋伙伴關系,提議建立跨大西洋貿易與技術理事會,加強 技術、貿易與標準與美協調),20216月,在美歐峰會期間,該 提議已被美國接受并納入峰會公報,雙方決定成立高級別美-歐貿易和技術委員會(TTC),并首先聚焦于技術標準合作、信息和通信技術安全和競爭力、數據治理、出口管制、投資篩選等議題。(3)在美英等國推動下,科技議題泛政治化、泛意識形態化(例如,歐美政府甚至借新 疆議題等反對參與位于新疆等 地的大型科研項目和設備的國際 使用)趨勢加劇,可信任研 究等概念的提出表明美英正謀 求構建針對我國的學術冷戰陣 營(例如,英國在對可信任 研究出臺的兩份指南中都強調了與中國開展合作存在的風險。同年,英國將飛機、網絡安全、人工智能、計算機科學和廣泛工 程類學科列為敏感學科,對外國研究生擴大審查,要求非英 國籍研究生選擇就讀敏感專業必須取得學術技術批準計劃證 書,但來自歐盟、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本等 國的學生不受限制,主要針對的 就是中國留學生)。

三是對外科技合作成果豐碩,但合作網絡過度依賴美國及 其親密盟友。2018年,我國科學與工程領域國際合作論文達 126,868篇,全球占比22%,穩居世界第二(數據來源于《美國科工指標2020》,2018年全球國際 論文合作發表量為575,857篇,美國215,388篇、中國126,868篇、英國99,924篇位居合作量前三);國際合作PCT專利申請2177 項,全球占比16%,穩居世界第三(數據來源于OECD專利數據庫,2018年全球合作生產的PCT專利申請量為13,531項,美國6934項、德國3326項、中國2177項位居前 三)。但這些合作成果和背后的合作網絡對美國及其親密盟友依賴嚴重。論文方面,與美合作的論文長期占我國際合作論文的 40%以上,我國排名前五位的合作方中有四個是五眼聯盟國 家(2000—2019年,我國國際論文合作方中,合作量前五位分別 是美國、英國、澳大利亞、日本和加拿大),與五眼聯盟合 作的論文占我國際合作論文的比重從2000年的51%增長到2019年 的67%,人工智能領域更是從67% 上升到71%(數據來源于InCites Dataset,按照OECD學科分類標準,排除人文藝術類HUMANITIES 論文,這與美國科工指標所指的 科學與工程論文的范圍相近)。專利方面,2018年我國與美合作 的PCT專利占我國PCT合作專利的 比重高達42%,與五眼聯盟國 家合作的比重達53%(數據來源: OECD專利數據庫)。

四是參與國際治理的硬基礎日漸雄厚,但軟環境存在短板和制約。經費與人力方 面,2019年我國R&D經費規模為 22,143.6億元,位居世界第二;R&D人員全時當量為480萬人年, 位居世界第一。數據方面,到2025年,我國數據總量將躍居世界第一,全球占比達27%以上(數據來源:中新網)。儀器設施方面,500米口徑球面射電望遠鏡等一批世界先進的重大科技基礎設 施陸續投入使用。此外,一帶 一路倡議、RCEP協議等為我國開展國際科技創新治理提供了越 來越多的載體與渠道。但同時, 相關體制機制和管理服務卻存在 制約。(1)對外科技合作管理不完善。國際合作專項中缺乏與科技治理有關的軟科學研究,項目申報與評審流程較長,科研經費無法跨境流動,外國專家費支出 標準過低等問題突出。(2)專業服務支撐力量不足。重大科技合作項目缺乏專業性、綜合性團隊支撐,信息管理缺乏專業雙語支撐平臺。(3)成立國際組織機構 存在制度障礙,發起、設立和引入科技類國際組織十分困難。

三、相關建議

當前,科技創新成為決定全球競合的主導力,啟動全球經濟增長的新引擎,推動人類社會實現可持續、包容性發展的重要依靠。與發展需求相比,我國現有的資源配置、空間網絡等系統要 素難以支撐我國深度參與全球科技創新治理,也不足以為構建新型國際關系和人類命運共同體提供有力保障,需進行體系轉型和重塑。在十四五和中長期發展開局之年,應協調各方面資源,采取重大改革舉措,以全球共同挑戰基金中國研發區等為抓手,從打造戰略制高點、開拓地緣戰略空間、提升管理服務水平等方面系統發力,實現體系轉型和戰略突破。

第一,建立全球共同挑戰基金,打造理念與實踐制高點。打造理念與實踐制高點,是 我國成為推動全球實現可持續、包容性發展重要一極的必然要求。這就需要相關資源向促進可持續、包容性發展方面匯集,全球共同挑戰基金可以成為重要抓手。基本思路是:面向衛 生、環境、氣候等重大問題發起設立全球共同挑戰基金,向全球開放申請和開放融資;鑒于全球新冠肺炎疫情與公共衛生緊密相關,工業脫碳事關我國2060年前 實現碳中和目標,儲能技術是當前新能源技術發展的重要堵點,建議圍繞公共衛生、工業脫碳、儲能技術等開展首批項目試點。同時,加強外宣與外交等方面向促進可持續、包容性發展配置資源。強化科技創新供給,努力將一帶一路建成綠色絲綢之路、可持續與包容性發展絲綢之路,加大科技特派員、直播帶貨等科技手段促進反貧困和包容性發展的國際經驗傳播和分享。

第二,構建中國研發區,擴展地緣創新版圖。構建以我為主、平等合作的創新網,需要地緣空間擴展影響力。當前,歐盟正通過聯系國(聯系國機制下,聯系國的科研機構與歐盟成員國具有相同的項目申請權。在第八框架計劃地平線 2020”計劃中,聯系國包括阿爾 巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、冰島、以色列、挪威、瑞士、土耳其、烏克蘭等。在中期評估后,歐盟計劃在第九框架計劃地平線歐洲”2021—2027計劃中進一步擴大聯系國范圍)機制 擴展歐盟研發區,美國更是 通過遍布全球的研發資助建立了 范圍極廣的美國研發區。我國亟需通過構建中國研發區開拓戰略地緣空間。基本思路 是:聚焦一帶一路倡議、 RCEP協議空間范圍,以科技合作伙伴201420152018 年,我國分別與東盟、南亞和中 東歐部分國家建立了科技合作伙伴計劃,在實驗室建設、科研人員交流、科技項目合作等方 面進行合作)為基礎,構建中 國研發區;對進入研發區的國家開放所有非敏感項目,研發區內發展中國家的科研機構具有與 我國機構相同的項目申請權;研發區內發達國家(如日韓等)機構須聯合我國科研主體聯合申請;在研發區內實現科研經費跨 境流動、科研人員臨時綠卡(是一種隨項目或有限地理范圍產生 的綠卡制度,可隨著項目結束而 失效)等制度突破。同時,圍繞公共衛生、氣候變化、土壤治理、老齡化等議題,設立多邊旗 艦合作項目;圍繞新能源汽車等 戰略新興領域,設立雙邊合作旗艦項目。  

第三,實施國際合作能力提升專項計劃,增強管理服務水平。落實好全球共同挑戰基金中國研發區等重大舉措,需要強有力的管理服務和軟環境支撐。一是強化支撐機構、支撐隊伍和支撐平臺建設。建立專職化、專業化、規模化、國際化的國際科技合作服務實體機構;加強重大國際科研項目專業支撐團隊建設;建立集國際合作信息宣傳、項目申請引導、項目流程管理于一體的雙語服務平臺。二是優化國際合作項目管理。推進國際合作項目立項、評審周期與國際接軌,試點一輪申報、一輪評審機制; 圍繞人工智能、數字化等新興技術,在國際科技合作專項中增設技術治理等軟科學項目(目前,國際科技創新合作專項納入國家 重點研發計劃管理,無法與歐盟 等經濟體的軟科學合作項目對接)。

第四,持續提升對國際組織和國際標準的影響力和話語權。除實施重大改革舉措,練好管理 服務內功,還需多措并舉,大力提升我國對國際組織和國際標準的影響力。一是協調民政等 部門,破除在國內建立國際科技組織的制度障礙,積極推動國際學會、協會、標準組織和開源平臺等落戶我國或向中立國轉移, 積極支持民間機構和企業等牽頭 發起、設立該類組織。二是設立專門經費渠道,支持我國科學家任職國際科技組織機構(根據對自然科學基金委等機構管理人員調研,目前缺乏專門財政經費支持,基本由科研機構自籌經費);加大對國際電聯等官方技術標準組織的支持及人員派駐。三是更多采用政府采購、牌照發放等政策工具,利用市場規模優勢,發揮行業協會、技術聯盟等組織前臺作用,支持我國先進適用標準推廣。

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